Er zijn veel gemeenten waarvan de financiële positie ernstig verstoord raakt door problemen bij de grondexploitatie. De crisis heeft veel projecten vertraagd. Soms moeten projecten volledig worden afgeblazen. De uitgifte van vrije kavels voor woningbouw stagneert. Ook de uitgifte van kavels voor bedrijven blijft achter. Dat is allemaal niet de schuld van de betrokken gemeenten in de meeste gevallen. Wanneer gemeenten echter erg ambitieus zijn geweest, veel grond hebben en daar ook al voortvarend in hebben geïnvesteerd, is er sprake van een hoge mate van eigen verantwoordelijkheid. De vraag is vervolgens wat je met deze situatie doet. Alleen het symptoom wegnemen of ook iets doen aan de eigen oorzaken, de ambities en de sturing daarvan. In mijn ogen is dat laatste -ik noem dat hoofdzonde 2- het belangrijkst en het dringendst en ik hoor daar weinig over.
Grondexploitatie is, voor de lezer die er niet dagelijks mee omgaat, een meerjarig proces, waar je als gemeente eerst investeert, bijvoorbeeld in grond, bouwrijp maken en infrastructuur of die investeringen (planontwikkelingskosten bijvoorbeeld) deelt met externe partners. Die investeringen moeten laten worden terugverdiend in de prijs van de grond of de opbrengst van de gebouwen. Geld in iets investeren kost geld, rente bijvoorbeeld. Voor elke euro die je in 2000 in een exploitatie steekt, moet je in 2015 €1,65 of meer terugverdienen bij een rekenrente van 3% voor je winst gaat maken. Hoe meer een project vertraagt, hoe meer de grond later moet opbrengen om geen verlies te maken. Door de crisis zijn de geraamde grondprijzen en huur- of pacht-opbrengsten op de markt steeds moeilijker haalbaar. Partners haken af of gaan failliet waardoor de naar verwachting gedeelde risico’s volledig naar de gemeente toekomen.
De laatste tijd lees je in de krant dat gemeenten bij de meerjarenramingen over het grondbedrijf moeite hebben om een inschatting te maken over de vraag hoe lang de dip in de markt zal zijn en hoe diep die dip is. Wie daarover realistisch raamt en dus met enige voorzichtigheid somber is over het herstel van de economie en de bouw, komt tot de conclusie dat het grondbedrijf in de komende jaren grote verliezen gaat lijden. Die verliezen kan je maar beter snel “nemen”, want het verlies wordt door die rentebijtelling automatisch alleen maar groter als je dat uitstelt.
Hoofdzonde 1 -en dat is de kleinste eigenlijk- is dus in je ramingen onverantwoord optimistisch zijn over de de dip en daarmee over de omvang van de opbrengsten en het tijdstip waarop die worden gerealiseerd. Ik lees er regelmatig over. De accountant, als ie het al in de gaten heeft, krijgt moeite om de rekening goed te keuren, waarin het negatieve grondbedrijf-saldo zo is gemaskeerd, want de benodigde miljoenen gaan ten koste van andere spannende politieke voornemens en wie wil besturen “zet niet zijn stad op slot”. Realistisch en snel afboeken van onontkoombare verliezen is het juiste antwoord.
Hoofdzonde 2 -en die is ouder, dateert al van lang voor de crisis en gaat een slag dieper- heeft te maken met het besturingsproces in het grondbedrijf en de projecten. Die besturingsfout hangt samen met twee aannamen:
1 een normale bureaucratische lijnorganisatie is niet in staat om goed projecten aan te sturen, dat moet in een projectorganisatie met projectleiders met daadkracht en enthousiasme
2 die projecten zijn meestal de meest in het oog springende uitingen van de daadkracht en visie van het bestuur, ze dienen dan ook politiek te worden aangestuurd
In zijn algemeenheid is er weinig mis met deze twee aannamen. Er is echter één belangrijk element over het hoofd gezien of weggelaten in de stijl van besturen die hiermee in Nederland is ontstaan en dat is “de tegenkracht”, de countervailing power. De meeste organisaties en dus ook gemeenten, zijn opgedeeld in werkeenheden en een centraal deel. De werkeenheden zijn relatief zelfstandig en hebben veel bewegingsvrijheid, maar die vinden ook hun begrenzing in wat er centraal aan richtlijnen, controle en integrerende krachten wordt georganiseerd. Die centrale druk op samenwerking en integratie heeft veel te maken met risicobeheersing. In de dagelijkse gang van zaken zijn de risico’s dan ook aardig in de greep. De grootste budgetschommelingen en risico’s doen zich in gemeenten dan ook niet voor in de gewone begroting. De grootste risico’s zitten in projecten en het grondbedrijf. Het spannende is, dat juist die twee elementen zich grotendeels onttrekken aan de sturing en integratie op het gemeentebrede niveau. Projectleiders worden geacht een licht anti-bureaucratische inslag te hebben en van ambitieuze wethouders kan je dat ook verwachten. Het letterlijk gevolg is, dat er op slechts 3 plaatsen enig beeld is van de samenhang en de echte informatie onder de aannames waarmee projecten en het grondbedrijf worden geconsolideerd: de controller van het projectbureau (vaak een met de slagvaardigen meedenkend mens, zeg maar een Ernie tussen de Ernie terwijl je daar een Bert zou willen hebben), de controller van het grondbedrijf (en dat is meestal dezelfde) en de wethouder over de projecten in zijn of haar portefeuille. En dat is in vergelijking met alle lopende continue taken in een gemeente beschamend weinig en laat in het proces georganiseerd.
Het gevolg van deze besturingsfilosofie is een werkwijze, waarbij projectleiders die tegenslag melden bij hun projectwethouder onder druk van diezelfde wethouder dat (nog) niet rapporteren op hun projectvoortgangsmelding, omdat de wethouder nog in stuurgroepen of extern overleg met de corporatie bijvoorbeeld kan proberen bij te sturen. Of dat het vroeg openbaar maken van problemen bij een externe partner die dreigt af te haken niet kan zonder daarbij derden te schaden en wie weet lost het zich nog op. Ik heb gezien dat in extreme situaties het belangrijkste verschil in risico-taxatie tussen projecten veroorzaakt werd door de wethouder die ze in zijn portefeuille had. Er is nauwelijks enig tegenwicht of tegenspel. Concern-control krijgt uiteindelijk, na een lang proces binnen de project-kolommetjes de geconsolideerde rapportage op het bureau en meestal op een druk moment rond begroting, rekening of managementrapportages. Veel tegenspel komt er dan ook meestal niet
Soms is deze cultuur zo sterk, zijn de projectwethouders zo dominant dat men op concern-niveau moeite heeft om de moed te vinden om het tegenspel te organiseren. In feite zou in dat soort situaties van de sterke projectleiders en hun daadkrachtige bazen rond het grondbedrijf mogen worden verwacht dat men tegenspel biedt aan die wethouders, maar dat gebeurt heel vaak juist niet. Juist in deze hoek van de organisatie zitten vaak de “Can-do-ambtenaren”, de mensen die niet op aarde zijn om voor elke oplossing een probleem te vinden (hun beeld bij de staande organisatie en de bureaucraten uit de middelenafdelingen, etc), maar juist om te kijken of regels zo kunnen worden geplooid dat wat de politiek wil ook kan gebeuren, ze zijn, terecht, sterk ondernemend, oplossingsgericht en met weinig gevoel voor bureaucratie. Maar dat legt daar dan ook direct de verplichting bij om onbuigzaam te zijn als het te ingewikkeld wordt. Als dat op die plaatsen niet gebeurt en bovendien de burgemeester, secretaris en/of concerncontroller het te vaak en te makkelijk verliezen van de ondernemende ambitieuze projectwethouders met hun staf, dan gaat het mis. En het gaat zeker mis als op de stoel van de secretaris en concerncontroller ook Can-do-ers of Must-do-ers zitten, meedromers, meedenkers en meebewegers, mensen die helpen het tegenspel in de marge te houden in plaats van het bewust te organiseren in het belang van de balans in het geheel.
En ik geef U op een briefje, dat gemeenten die hoofdzonde 1 begaan, risico’s voor zich uitschuiven en rekenen met te veel optimisme, ook de gemeenten zijn die al jaren hoofdzonde 2 begaan: onvoldoende tegenkracht organiseren tegen de anti-bureaucratische krachten in College en de projectorganisatie/grondbedrijf rond projecten en grondexploitatie
Ik zou er dan ook voor willen pleiten dat Raden en accountants die zich beraden over de situatie in de gemeentelijke grondexploitatie verder kijken dan hun neus lang is. Niet alleen aanbevelingen doen over parameters, prijsverwachtingen, en verliezen nemen etc. maar vooral ook het College opdragen na te gaan hoe zij de besturing van projecten zouden moeten organiseren, de rol van de concerncontroller daarbij verstevigen en projectwethouders wat meer op afstand of iets dergelijks. Het probleem zit hem niet in het rekenen en de aannamen die daarbij worden gehanteerd maar in de instelling waarmee wordt gerekend en gestuurd….
Gepubliceerd op 7 september 2012