Strategisch leiderschap in lokaal bestuur
Verkenning van het begrip strategie
Pratend met gemeentebestuurders en ambtenaren kom ik veel soorten inhoud tegen van het begrip strategie. Heel vaak gaat het om een combinatie van (1) een toekomstbeeld waarin een aantal problemen zijn opgelost, (2) een pakket aan maatregelen of acties om dat beeld te bereiken, (3) een structuur om die acties in te bedden en aan te sturen en (4) een aantal voornemens of commitments om de middelen vrij te maken om te kunnen doen wat men wil. Men zou dat de rationele/analytische kant van strategie kunnen noemen. Doorpratend over het thema komt bij nogal wat gesprekspartners een heel andere dimensie van het denken over strategie op tafel. Strategieën moeten dan inspireren en binden, duidelijkheid brengen naar de omgeving, zekerheid bieden intern, een eind maken aan vruchteloze discussies, een focus bieden voor de energie van bestuurders en medewerkers, richting geven aan de ontwikkeling van de organisatie enzovoort. Strategie heeft dus ook een emotionele/bindende/synergetische kant. Mijn ervaring is dat rationele strategie-benaderingen die tweede dimensie niet zonder meer tot leven brengen. Rationele plannen zijn richtsnoeren waar je gemotiveerd van afwijkt.
Strategisch denken veronderstelt allereerst bewustzijn over de manier waarop je over strategie denkt. Als steuntje daarvoor wat gedachten over strategie en de manier waarop het denken bij strategen in de loop van de tijd is veranderd. Het begrip is afkomstig uit de wereld van “strijd, oorlog, winnen en verliezen”. Overplaatsen van de kern ervan naar de wereld van “het oplossen van collectieve vraagstukken” is dan ook niet zonder risico’s en die zijn dan ook zichtbaar in de resultaten van strategisch denken in de overheid. Laten we het denken over strategie in drie fasen of ideaaltypische modellen of paradigma’s uiteenleggen. De volgorde is die naar oplopende complexiteit.
1 Lineair
Veronderstel twee strijdende legers. Het prototype zou het soort oorlog kunnen zijn dat werd gevoerd in de veldslagen in de 17e en 18e eeuw. De legeraanvoerders kenden het terrein, elkaars sterke en zwakke punten, posities en doelstellingen. Strategie is dan een kwestie van slimmer en sterker zijn dan de ander. Het veronderstelt hiërarchie, een duidelijk bevelscentrum, duidelijke instructies en gehoorzaamheid en opofferingsgezindheid (op basis van een combinatie van idealisme en voldoende soldij) van soldaten.
Ik kom dit soort denken rond strategie veel tegen. Ik noem het wel “het bestuurscentristisch paradigma”. Het denken is causaal, het veronderstelt dat beleid werkt, maatregelen het beoogde effect hebben, en voorzover niet: handhaving is nodig en gelegitimeerd. De overheid ziet de maatschappij als een bestuurde omgeving (“het andere leger” of minimaal is een soort wij-zij-denken aanwezig dat daarvan wat weg heeft), die mits goed aangepakt het gedrag in de gewenste richting verandert.
2 Parallel- of patroonmatig
Stel je twee strijdende legers voor in de Amerikaanse burgeroorlog in gedeeltelijk onbekend terrein. Het is niet helder hoe burgers in het gebied reageren en kiezen, maar nog lastiger is de aanwezigheid van indiaanse strijdgroepen, waarvan de kracht en tactiek onvoorspelbaar is. Zullen ze alleen kijken of interveniëren en hoe en wanneer dan ? En ook: zullen ze als ze zich gaan bemoeien met de strijd een kant kiezen ? In dit soort situaties verandert het strategisch denken van karakter. Als aanvalsplannen rekening moeten houden met dit soort onbekende grootheden worden ze meestal vager. Alle “als-dan”-varianten kunnen immers moeilijk worden uitgewerkt. De hiërarchie wordt losser. Opdrachten worden ruimer en meer gericht op het resultaat dan op het hoe. De ruimte om zelf beslissingen te nemen door lagere leiding-gevenden wordt noodgedwongen groter en er worden dan ook meer eisen gesteld dan alleen kracht, voorbeeldgedrag, dapperheid en vakbekwaamheid.
De bewegingen die zich de laatste tijd hebben voorgedaan in de planvorming bij de overheid hebben hiervan nogal wat trekken. Het paradigma is nog steeds bestuurscentristisch, maar “bevel” is veranderd in “regie”. De overheid zet nog steeds lijnen uit, maar geeft ambtelijke eenheden, gesubsidieerde instellingen en geprivatiseerde onderaannemers resultaatgerichte instructies. Contractmanagement en contract-subsidiëring komen in beeld. Particuliere beleggers en ontwikkelaars “schrijven in” op door de overheid bepaalde en in ruwe plannen vertaalde ambities. Er komen procedures waarin wensen van de omgeving van de overheid op tafel komen, maar de mate waarin plannen ook echt “vraag-gestuurd” worden wordt meer bepaald door de steun van achterbannen en winst-prognoses van “co-producerende partijen”. De mate waarin dit soort aanpakken ook leidt tot de beoogde synergetische en bindende effecten is wisselend en vaak matig
3 Lerend
Stel je een diplomaat in Bosnië voor. Het is onduidelijk wie vrienden zijn en wie vijanden en dat wisselt ook voortdurend. Er zijn allerlei internationale krachtenvelden aanwezig, waarop maar gedeeltelijk invloed mogelijk is. De reacties van de burgers in “gemengde gebieden” zijn soms zo extreem dat je er geen greep meer op hebt. Er doen zich allerlei “autonome” bewegingen voor in je actieveld. Wat is dan nog strategie ? Succesvol opereren wordt steeds minder gemeten in termen van “winnen en verliezen”. Er is vaker sprake van “eruit komen door dialoog” dan door strijd. In ieder geval word je teruggeworpen op de essentie van wat je zelf wilt als slechts één van de aanwezige partijen. Hiërarchie, zelfs in milde vorm met een hoge mate van zelfsturing, werkt meestal niet meer. Instructies, zelfs puur resultaatgerichte, kunnen hun betekenis verliezen. Wat minimaal nodig is, is een visie die breder is dan het eigen belang, een visie op de toekomst die ook andere autonome partijen kan binden en inspireren, in ieder geval tijdelijk en tot op zekere hoogte. Wat ook nodig is, is goed op de hoogte zijn van de visie en inspiratie van de andere autonome groepen in je omgeving en wat ze daarmee doen. Het vraagt om netwerken, erbij zijn, aan tafel zitten. Het vraagt tenslotte minimaal dat je met je eigen mensen voortdurend de informatie uitwisselt over wat er beweegt in die netwerken en waar je kansen liggen om met steun van anderen de volgende stappen te zetten in het bereiken van wat je zoekt. Netwerken dus, niet alleen buiten, naar ook binnen. Netwerken en tunen. Of beter: voortdurend “leren”.
Voor overheden betekent dit het loslaten van het bestuurscentrisitisch paradigma en de erkenning dat men hoogstens één van de partijen is aan tafel, met soms een belangrijke rol, soms een marginale. Met soms wat invloed, maar soms duidelijk hoogstens in een vragende positie. Het vraagt ook om een scherp bewustzijn dat collectieve vraagstukken meestal niet met causaal denken en plannen kunnen worden opgelost, maar een taai bestaan leiden en misschien wel juist door bestuurscentristisch denken (bijvoorbeeld door ongewild bevorderen van de afhankelijkheid van groepen) in stand worden gehouden. De overheid heeft anderen nodig om dit soort vraagstukken aan te pakken. Het Nederlandse poldermodel in de sfeer van werk en inkomen geeft aan dat deze manier van denken inmiddels is ingeburgerd (zij het met enige stroperigheid en grijsheid als ongewild neveneffect). Maar een “groen poldermodel” hebben we nog niet echt en zo zijn er meer domeinen waar hardnekkige collectieve vraagstukken, ook op lokaal niveau een ander bestuurlijk paradigma vragen, minimaal als aanvulling op de eerste twee varianten. En natuurlijk veronderstelt het “visie”, “inspirerend gedrag”, maar ook kracht als partner die zijn/haar afspraken kan nakomen, flexibiliteit in optreden, etc. Tot op grote hoogte sluit deze laatste strategie-variant de krachtigste stukken in van de twee vorige stadia. Het belangrijkste verschil is het loslaten van het idee dat je als overheid in het centrum van de wereld staat en je omgeving echt bestuurt.
Verkenning van leiderschap
Het is niet zo moeilijk om je voor te stellen dat het profiel van leiders die nodig zijn om in de strategie-varianten een sterke rol te spelen een vergelijkbare evolutie laten zien. In de eerste variant zijn leiders nodig die sterk en helder zijn, boegbeelden zijn, duidelijke instructies geven, handhaven, kunnen knokken en winnen. In de tweede variant zijn leiders nodig die kunnen delegeren en ruimte geven, helder zijn in hun verwachtingen over resultaten, in ieder geval samenwerking met derden kunnen afdwingen, overzicht en gezag hebben. In de derde variant gaat het om leiders die een brede maatschappelijke visie hebben, bruggen kunnen bouwen, partijen kunnen binden, netwerkers die inspireren, flexibel en met respect opereren en de dialoog zoeken. Ook hier zie je dat de laatste variant de sterke punten van de eerste twee insluit en het belangrijkste verschil wordt getekend door besef dat de overheid alleen effectief kan opereren rond grote maatschappelijke vraagstukken als men de arrogantie van het bestuurs-centrisme durft los te laten en andere autonome partijen als partner kan “vinden”.